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Introducción. Este trabajo analiza el sistema de servicios públicos
domiciliarios en Colombia y su relación con la pobreza. En particular,
pretende estudiar la focalización de los subsidios cruzados establecidos en
1994 los cuales buscan que los hogares de ingresos altos financien una parte
del consumo de los hogares de ingresos bajos, con el fin de garantizar el
acceso y consumo continuo a los servicios de estos últimos. Se sigue así la
metodología propuesta en Angel-Urdinola y Wodon (2007) que calcula un
indicador de eficiencia de la focalización de los subsidios. En Colombia se
han realizado diversos estudios sobre la focalización y la equidad de los
subsidios por servicios públicos domiciliarios que utilizan distintos enfoques
y metodologías. Vélez (1996) adelanta la línea de estudios iniciada por
Selowsky (1980) que busca determinar la incidencia del gasto público social en
la distribución del ingreso en el país, además de examinar la focalización de
los subsidios otorgados. Vélez encuentra que los subsidios a los servicios de
energía eléctrica, acueducto y alcantarillado evaluados en su totalidad se
encuentran mal focalizados, dado que tan solo el 18% de éstos llega al primer
quintil de la población. El autor argumenta que una posible explicación de
este resultado es que la estratificación socioeconómica del momento no lograba
distinguir eficientemente los hogares ricos, de los hogares con ingresos
medios ni a los más pobres. En este sentido, el autor señala que se evidencia
una alta proporción de hogares de ingresos altos que se encuentran sujetos a
tarifas de servicios públicos muy cercanas a las correspondientes a los
hogares de ingresos bajos. Por ello, para Vélez el problema de focalización no
es específico a los subsidios cruzados sino que se trata de un problema
generalizado: el 10% más rico de la población recibe el 35% del total de
subsidios otorgados en el país. En el mismo sentido, y en el marco de la
Misión para el Desarrollo de una Estrategia para la Reducción de la Pobreza y
la Desigualdad (MERPD), Lasso (2006) realiza un estudio en el cual evalúa la
incidencia del gasto público social en la distribución del ingreso y la
reducción de la pobreza de los hogares. Este autor considera un método de
equilibrio parcial con el fin de analizar los cambios en el Gini al analizar
la distribución del ingreso antes y después de recibir subsidios. Lasso
encuentra que si bien los subsidios cruzados a los servicios públicos ayudan a
mejorar levemente la distribución del ingreso (son levemente progresivos),
esta progresividad es casi nula; lo que podría deberse a la baja correlación
que existe entre el nivel de ingreso de los hogares y la estratificación
socioeconómica, coincidiendo con las conclusiones de Vélez (1996). También
dentro del marco de la MERPD, Ramírez (2007) analiza la relación existente
entre estrato socioeconómico y el nivel de ingresos de los hogares. El autor
estima probabilidades no despreciables de encontrar hogares en la parte media
y alta de la distribución del ingreso en los estratos beneficiarios de
subsidios (1 al 3). Asimismo, no encuentra que los estratos discriminen
adecuadamente a los hogares de acuerdo a su nivel de ingreso. Más aún, en la
zona rural observa un alto nivel de independencia entre el nivel de ingresos y
la probabilidad de estar clasificado en un estrato determinado. Así, el autor
concluye que la clasificación por estrato socioeconómico resulta ineficaz como
instrumento de focalización dado que este no logra identificar a la población
más pobre. Ramírez muestra además que los déficits encontrados en el sistema
de subsidios cruzados para los sectores eléctrico y de acueducto y
alcantarillado se podrían eliminar disminuyendo el subsidio en algunos
estratos de más recursos o imponiendo contribuciones en otros. Siguiendo la
misma línea de esos autores, Núñez (2009) incluye un análisis de la incidencia
del gasto público social en la pobreza extrema. El autor encuentra que en
general los subsidios en Colombia están mal focalizados3 y los subsidios de
servicios públicos domiciliarios no son la excepción. Este autor estima además
la contribución de los subsidios a la reducción de la pobreza y en la
distribución del ingreso, constatando que los subsidios a los servicios de
acueducto, alcantarillado, telefonía y aseo reducen la pobreza y mejoran la
distribución de los ingresos. Por último, el autor señala que las mejoras en
pobreza que experimentan los hogares producto de los subsidios que reciben son
de corto plazo y que los efectos de largo plazo son inciertos. De otro lado,
Meléndez et ál. (2004) realiza un estudio en el que analiza el esquema de
focalización y los esquemas de subsidios de los servicios públicos con el fin
de establecer las propiedades de la focalización. Los autores determinan que
las características físicas de las viviendas, aunque correlacionadas con el
nivel de pobreza, no representan en sí mismas una explicación de ésta,
proponiendo en consecuencia reorientar el sistema de subsidios orientado al
consumo hacia un sistema de subsidios focalizado a hogares que carecen del
servicio. El presente artículo se distingue de los mencionados en cuanto a que
examina los distintos componentes relacionados con el sistema de subsidios
utilizando una metodología simple y transparente. Los resultados aquí
presentados permiten tener una visión más completa de la problemática e
identificar fallas específicas relacionadas con el acceso, el uso, la
focalización y el diseño de los subsidios. El resto del trabajo se estructura
de la siguiente manera La sección 2 presenta un resumen acerca del sistema
de servicios públicos domiciliarios con énfasis en el funcionamiento e
institucionalidad de los subsidios cruzados y el instrumento de focalización
utilizado. La tercera sección hace un recuento de la evolución de la cobertura
de cada uno de los servicios en el período 1997-2008. La cuarta sección hace
el análisis de la focalización de los subsidios utilizando el indicador de
eficiencia. Por último, en la quinta sección se presenta las conclusiones y
finalmente las recomendaciones de política.
3/ Núñez (2009) encuentra que sin
incluir pensiones, el 31% del total de subsidios otorgados lo recibe el 20% de
la población de más altos ingresos (quintil 5 del total de ingresos), mientras
que el 20% de la población con más bajos ingresos (quintil 1 del total de
ingresos) recibe tan solo el 19% del total de los subsidios. Adicionalmente,
encuentra que al incluir pensiones la situación empeora toda vez que ahora el
45% de los subsidios van al quintil 5 y tan solo el 14 al quintil 1. |